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城鎮化是現代化的必由之路。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出“深入推進以人為本的新型城鎮化”，明確了推進新型城鎮化的目標任務和思路舉措。這是以習近平同志為核心的黨中央從戰略和全局高度作出的重大戰略部署，為做好“十五五”及未來一段時期新型城鎮化工作提供了根本遵循和行動指南。要認真學習領會并貫徹落實，深入推進以人為本的新型城鎮化，穩步提高城鎮化質量和水平，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力，為中國式現代化提供強勁動力和堅實支撐。

一、“十四五”時期新型城鎮化取得重大成就

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮化工作，習近平總書記對新型城鎮化作出一系列重要論述，引領我國走出一條中國特色新型城鎮化道路，推動新型城鎮化取得歷史性成就。“十四五”時期以來，我國常住人口城鎮化率由63.89%提高至67%。農業轉移人口市民化成效明顯。戶籍制度改革取得歷史性突破，城市落戶條件進一步放寬放開，超過1.7億農業轉移人口在城鎮落戶。城鎮基本公共服務供給擴面提質，國家基本公共服務對非戶籍常住人口覆蓋范圍不斷擴大，義務教育階段隨遷子女在公辦學校就讀和享受政府購買學位服務比例達96.8%。市民化配套政策不斷完善，“人地錢掛鉤”機制有效實施。城鎮化空間布局持續優化。“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，城市群和都市圈發展壯大，19個城市群常住人口占全國比重提升至75%左右、地區生產總值占全國比重穩定在83%以上，一批現代化都市圈加快培育，以縣城為重要載體的城鎮化建設扎實推進，城市數量增加至694個，城市綜合實力持續增強。城市發展質量顯著提高。“多規合一”改革縱深推進，城市治理效能不斷增強，盲目擴張“攤大餅”問題有效遏制，“大城市病”明顯緩解。城市基礎設施迭代升級，城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率均超過99%，建成世界規模最大的城市住房保障體系，城市安全韌性水平整體提高。城市歷史文化保護傳承深入推進，城市文明程度持續提高。城市生態環境質量持續改善，城市生活垃圾無害化處理率超過99%，城市天更藍、水更清、環境更優美。城鄉融合發展取得積極成效。要素雙向流動更加順暢，城鄉一體的基本公共服務供給機制有序建立，城鄉基礎設施一體化發展取得積極成效，城鄉居民收入比縮小到2024年的2.34∶1。

同時，也要清醒地看到，我國城鎮化發展也面臨一些新情況新問題新挑戰：城市老齡化、少子化、區域人口增減分化特征明顯，人口結構快速變化；農業轉移人口市民化質量仍待提高，超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發揮不夠，一些中小城市和縣城承載能力不足；城市部分房屋和基礎設施老化，群眾訴求更加多樣，安全穩定風險增多，治理難度加大，等等。

我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，城鎮化發展仍然有很大的空間和潛力。“十五五”時期，全國常住人口城鎮化率預計提升至70%以上。要準確把握我國城鎮化發展所處的歷史方位，主動適應形勢變化，深入推進以人為本的新型城鎮化，不斷開創“十五五”時期新型城鎮化發展新局面。

二、科學有序推進農業轉移人口市民化

習近平總書記指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵，城鎮化最基本的趨勢是農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移。”“十五五”及未來一段時期，要把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，推動農業轉移人口真正融入城市。

（一）推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。進一步深化戶籍制度改革，逐步放開放寬落戶限制，清除“隱性落戶門檻”，提高戶籍登記、遷移便利度，暢通農業轉移人口進城落戶渠道。推動相關公共服務隨人走，重點解決好農業轉移人口最關心的子女教育、住房保障、社會保險等問題，穩步實現基本公共服務由常住地供給。

（二）完善農業轉移人口市民化配套政策。進一步推動轉移支付、要素配置等與農業轉移人口市民化掛鉤，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，推動中央財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市傾斜。

（三）保障進城落戶農民合法土地權益。依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，讓農業轉移人口可進可退，無論進城還是回鄉都能有基本保障。

三、促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局

習近平總書記指出，要促進大中小城市和小城鎮協調發展。“十五五”及未來一段時期，要順應我國人口流動和經濟社會發展趨勢，持續完善城鎮化布局和形態，著力構建疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

（一）推進超大特大城市治理現代化。加快轉變超大特大城市發展方式，推動超大特大城市“強身健體”，做強做精核心功能，合理有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領能力，打造高質量發展主引擎。

（二）加快城市群一體化和都市圈同城化。著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區域協調發展的支撐作用。加強城市群內產業鏈協作，優化城市群之間產業分工和空間聯系，構建跨行政區合作發展新機制。建立健全都市圈同城化推進機制，促進通勤便捷高效、產業梯次配套、公共服務便利共享。

（三）優化城市規模結構。立足大中城市特色資源和產業基礎，推動制造業差異化定位、規模化集群化發展，因地制宜建設先進制造業基地、商貿物流中心、區域專業服務中心，在中西部有條件的地區培育發展省域副中心城市，提升大中城市功能品質。推動要素條件良好、產業基礎扎實、發展潛力較大的小城市加快發展，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。堅持規模適度、突出特色、強化功能，分類引導小城鎮發展。扎實推進邊境城鎮建設，增強穩邊固邊、人口集聚、安全發展能力。

四、分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設

習近平總書記指出，扎實推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動興業、強縣、富民一體發展。“十五五”及未來一段時期，要統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，推進縣城補短板強弱項，提升縣城發展質量，促進農業轉移人口就近城鎮化。

（一）科學把握功能定位。我國幅員遼闊，不同地區縣域間自然條件、資源稟賦、發展基礎等方面差異較大。要堅持因地制宜，分類引導縣城發展方向，加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展，形成各具特色的發展路徑。

（二）提升產業支撐能力。堅持突出特色、錯位發展，統籌培育本地產業和承接外地產業轉移，提升產業平臺功能，健全商貿流通網絡，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，強化職業技能培訓，穩定擴大縣城就業崗位，推動以產興城、以城促產、以業聚人。對城鎮化率較低且人口規模大、有一定產業發展基礎和條件的地區，在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，提升潛力地區城鎮化水平。

（三）提升公共服務水平。更大力度投資于人，圍繞人的全生命周期需求改善公共服務，實施縣域普通高中發展提升、縣醫院綜合能力提升等重點任務，促進縣城市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施提檔升級，實現公共設施能力與常住人口規模基本匹配，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要。

（四）以縣域為基本單元促進城鄉融合發展。促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務體系，推進城鎮基礎設施向鄉村延伸、公共服務和社會事業向鄉村覆蓋，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

五、大力實施城市更新，建設現代化人民城市

習近平總書記指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”“十五五”及未來一段時期，要認真踐行人民城市理念，堅持“五個轉變、五個更加”的重要原則，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。

（一）著力建設富有活力的創新城市。立足城市資源稟賦和基礎條件，精心培育創新生態，強化科技創新與產業創新協同，統籌推進傳統產業改造升級、新興產業培育壯大、未來產業布局建設，因地制宜培育和發展新質生產力。推進土地混合開發利用、用途合理轉換，有效推動城市低效用地再開發，推動各類產業園區改造提升，建立可持續的城市建設運營投融資體系，激發城市創新創業活力。

（二）著力建設舒適便利的宜居城市。堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃，逐步破除傳統的產業、居住、商務等功能分隔模式。加快構建房地產發展新模式。推進老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”更新改造，實現城市有序“新陳代謝”。適應人口和需求結構變化發展生活性服務業，健全養老服務體系，加強教育資源前瞻性布局，推動緊密型醫聯體建設，加強社會保障和分層分類社會救助，牢牢兜住民生底線。

（三）著力建設綠色低碳的美麗城市。加強城市環境保護，推進城市空氣治理提質工程、飲用水水源地保護等重點任務，持續提升城市生態環境質量。協同推進降碳減污擴綠增長，大力發展綠色產業、綠色建筑、綠色交通、綠色消費、綠色社區。修復城市生態空間，保護城市河湖水系、濕地和水環境，促進人與自然和諧共生。

（四）著力建設安全可靠的韌性城市。推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快老舊管線改造升級，推動地下綜合管廊建設改造，構建多水源保障和分布式能源系統，強化城市自然災害防治，統籌城市防洪體系和內澇治理，增強高層建筑消防能力，加強“平急兩用”公共基礎設施建設，構建起全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系。提高城市管理“軟件”韌性，加強應急指揮、處置和救援體系建設，有效防范化解各領域風險。

（五）著力建設崇德向善的文明城市。完善歷史文化保護傳承體系，加強古城古鎮運營管理，重視保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀。重視城市文化軟實力建設，大力弘揚社會主義核心價值觀，積極發展文化事業和文化產業，進一步彰顯城市文化品位和底蘊特色。

（六）著力建設便捷高效的智慧城市。堅持黨建引領，推動城市治理重心和配套資源下沉，下好城市治理“繡花功夫”，提升城市治理效能。強化城市規劃的管控和引導作用，做到功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織。順應數智化趨勢，強化科技支撐，建設新型基礎設施，深化城市數據共享，豐富智慧城市應用場景，創新城市治理理念、模式、手段，不斷提升城市治理智慧化精細化水平。